预读《饲料和饲料添加剂管理条例》

新《条例》预读
2011年11月修订后的《饲料和饲料添加剂管理条例》(以下简称新《条例》)经国务院常务会议通过并发布，今年5月1日正式实施。同时农业部相关的配套规章和规范性文件也将制定发布，特别是《饲料原料目录》、《饲料质量安全管理规范》、《饲料生产企业许可条件》是首次出台实施。
新《条例》和配套规章对在新时期进一步加强饲料质量安全监管，提高企业准入门槛，规范生产经营和使用行为，打击违法犯罪行为，保障饲料和畜禽水产品质量安全，提供了强有力的法律保障，具有十分重要的意义。
因此，认真学习贯彻新《条例》，加大宣贯落实力度，使国家的法律法规及时传达到生产经营者、养殖户，是当前饲料管理的一项十分重要的工作任务。
新《条例》具有重要意义：
(一)新《条例》是维护养殖业安全，保障人民身体健康的需要
“民以食为天，牧以料为先”，饲料是人类的间接食品，饲料品质的好坏、产品质量的安全，密切关系到人们的身体健康，密切关系到农民收入的提高，密切关系到饲料工业的健康发展。
现行的饲料管理条例自1999年公布施行以来，对加强饲料的质量安全监管，提高饲料产品质量，净化饲料市场，促进饲料工业和养殖业的发展，维护人民身体健康发挥了重要作用。但是，随着人民群众生活水平的提高和对食品、农产品质量安全意识的日益增加，特别是食品安全法、农产品质量安全法进一步完善食品和农产品的质量安全管理制度，对饲料质量安全提出了更高要求。
2008年三聚氰胺事件、2011年河南健美猪事件、苯乙醇胺等新型瘦肉精的出现，再次给饲料安全敲响了警钟，迫切需要对现有条例进行修改、完善。新《条例》的实施，对依法治饲、强化制度、加强监管、维护养殖业安全，保障人民身体健康具有十分重要的意义。
(二)新《条例》是解决行业存在的突出问题，促进饲料工业健康发展的需要
现行条例实施十多年来，饲料工业的发展和质量安全监管出现了许多新情况、新矛盾，新问题。如生产经营企业多、规模小、管理差、安全无保障，影响了行业发展;“瘦肉精”、“三聚氰胺”等禁用物质屡禁不止，严重影响了饲料安全;行政处罚力度不大，难以威慑违法犯罪分子;执法人员执法不严、以收代罚、以罚代法等现象仍然存在;地方政府支持力度不够，基层管理部门的机构、人员编制、执法经费、执法手段难以保障。
新《条例》从立法角度，制定了新管理制度，提出了新要求，如：明确了地方人民政府的质量安全责任，提出了政府要建立监管机制，保障监管工作的开展;修订了行政许可制度，设立了饲料生产企业许可条件，提高准入门槛，淘汰和限制工艺设备落后、质量无保障的企业生产;完善了生产过程质量控制措施，制定了饲料质量安全管理规范，保障了产品质量安全;增加了饲料管理部门不依法履职的法律责任。这些新增法律规定，及时有效地解决了阻碍行业发展、影响饲料安全的突出问题，将会极大地促进了饲料工业持续健康发展。
(三)新《条例》是依法规范管理，开创监管工作新局面的需要
新《条例》赋予了管理部门更大的执法权力，更强的监管措施，更完善的管理职责，全体执法人员要认真学习新《条例》，深刻领会其精神实质，不断提高业务素质，提升执法水平，做到忠于职守、履行职责、执法必严、违法必究;新《条例》明确了生产经营企业是质量安全第一责任人，制定了更高的规范要求，更严的管理制度，加大了违法行为的处罚力度。企业要学法守法，增强法律意识，加强企业管理，完善质量安全控制措施，规范生产经营行为，对原料采购、生产过程、质量检验、产品销售实行全程监控，确保质量安全。
同时新《条例》还对养殖行为进行了规范，明确了禁止使用的物质种类，规范了对自配料的管理。无论是管理工作者，还是生产经营企业、养殖户，都要以新《条例》为法律依据，依法开展饲料管理、生产、经营和使用活动，共同开创监管有力、管理规范、质量安全、行业发展的监管工作新局面。
大力营造宣贯落实新《条例》的工作氛围：
(一)加大宣传培训力度，增强贯彻条例的自觉性
各级饲料行政管理部门要以科学发展观为指导，以新《条例》和配套规章、规范性文件颁布实施为契机，全面深入地把法律、政策宣贯落实到基层、企业、经营者和千家万户的养殖者。各级饲料管理部门通过开展饲料法律法规的培训，提高广大饲料从业人员法律意识，增强社会责任感，确保质量安全。
(二)严格执法监管，使《条例》的各项制度和措施落到实处
各级饲料管理部门要加强执法队伍建设，努力建设一支作风过硬、行为规范、执法水平高、业务素质强的行政执法队伍，从组织上保证执法工作的开展;要落实监管责任制，完善工作制度，健全协调机制，从制度上保证执法工作的开展。饲料行政执法人员要全面熟悉和掌握新《条例》和配套规章，提升业务素质，规范执法行为，从人员素质上保证执法工作的开展。
新《条例》和配套规章的颁布实施，是饲料行业法制化建设的又一个新起点、又一个新的里程碑，对饲料行业强化管理，提升质量，确保安全，促进发展，具有十分重要的作用。各级饲料行政管理部门、从业人员和企业单位，都要认真学习贯彻《条例》，严格遵守维护《条例》，促进饲料工业持续健康发展，为养殖业提供安全高质量的饲料产品，维护社会的安定，维护人民群众的身体健康。
修改条款多、涉及内容广、调整幅度大
新《条例》内容七大重要改动
(一)新《条例》三大特点：
1、修改条款多
法律条款由三十五条增加到五十一条，其中涉及的主要管理制度由八项增加到十八项，涉及的行政处罚由九条增加到十四条，涉及的刑事处罚由四条增加到七条。
2、涉及内容广
涉及饲料、饲料添加剂监管、生产、经营、使用及新饲料、新饲料添加剂、进口饲料、饲料添加剂管理等方面。
3、调整幅度大
行政处罚调整幅度较大。如“违法生产饲料、饲料添加剂的，最高可处货值金额10倍的罚款”、“使用农业部公布禁用的物质以及对人体具有直接或者潜在危害的其他物质养殖动物的，最高可处10万元罚款”等。
(二)新《条例》七大亮点
新《条例》较之现行《条例》，内容有较大修改。主要体现在以下几个方面：
1、明确了地方人民政府、饲料管理部门、生产经营者的质量安全责任，建立各负其责的责任机制。
一是增加了地方人民政府的监管职责。新《条例》规定，县级以上人民政府统一领导本行政区域饲料、饲料添加剂管理工作，建立健全监督管理机制、保障监督管理工作的开展。
二是增加了生产经营企业的质量安全责任。新《条例》规定，饲料、饲料添加剂生产、经营企业应当建立健全质量安全制度，对其生产、经营的饲料、饲料添加剂质量安全负责。三是继续肯定了饲料管理部门的监管职责。
2、完善了新饲料、新饲料添加剂及进口饲料、饲料添加剂的管理制度。
一是增加了关于新饲料、新饲料添加剂监测期的法律规定。新《条例》规定，新饲料、新饲料添加剂的监测期为5年。
二是增加了关于进口饲料、饲料添加剂销售代理、标签要求和入境检疫的法律规定。新《条例》规定，境外企业不得直接在中国销售饲料、饲料添加剂，应当依法在国内设立销售机构或者委托符合条件的国内代理机构销售;进口的饲料产品应当包装并附具符合《条例》二十一条规定的标签;进口饲料、饲料添加剂应当符合中国有关检验检疫的要求，由出入境检验检疫机构依法实施检验检疫，并对包装、标签进行核查。
3、完善了饲料、饲料添加剂的行政许可制度，提高了企业的准入门槛。
一是增加了关于饲料、饲料添加剂生产企业设立条件的法律规定。新《条例》规定，设立生产企业要具备国务院农业行政主管部门制定的饲料、饲料添加剂管理规范规定的其他条件。
二是统一饲料、饲料添加剂实行生产许可证管理。新《条例》规定，饲料、饲料添加剂都必须实行生产许可证管理，生产许可证的有效期为5年，生产许可证有效期满需要继续生产的，应当在有效期届满6个月前申请续展。
4、完善了生产企业、经营者质量安全管理制度，规范了生产经营行为。
一是增加了关于生产企业、经营者实行目录管理的法律规定。新《条例》规定，禁止使用农业部公布的饲料原料目录、饲料添加剂品种目录和药物饲料添加剂品种目录以外的任何物质生产饲料;禁止经营用国务院农业行政主管部门公布的饲料原料目录、饲料添加剂品种目录和药物饲料添加剂品种目录以外的任何物质生产的饲料。
二是增加了关于生产企业采购原料实行查验和记录的法律规定。新《条例》规定，生产企业应当按照有关规定和标准对采购的原料进行查验或者检验，并如实记录原料的名称、产地、数量、保质期、许可证明文件编号等。
三是增加了生产企业实行质量安全管理规范、饲料添加剂安全使用规范的法律规定。新《条例》规定，生产企业应当按照产品质量标准、质量安全管理规范和饲料添加剂安全使用规范组织生产，对生产过程实施有效控制并实行生产记录和留样观察制度。
四是增加了关于包装、标签要求的法律规定。新《条例》规定，饲料生产企业直接销售给养殖者的饲料可以使用罐装车运输，罐装车应当符合国家有关安全、卫生的规定并随罐装车附具符合《条例》二十一条规定的标签。
五是增加了关于经营者进货查验的法律规定。新《条例》规定，经营者进货时应当查验产品标签、产品质量检验合格证和相应的许可证明文件。
六是增加了关于禁止经营者分包、拆包、再加工、再添加的法律规定。
七是增加了关于经营者实行台帐记录的法律规定。新《条例》规定，经营者应当建立产品购销台帐，如实记录购销产品的名称、规格、数量、购销时间、保持期、许可证明文件编号等。
八是增加了关于问题产品召回和停止经营的法律规定。新《条例》规定，生产企业、经营者发现产品对养殖动物、人体健康有害或存在安全隐患的，应当立即停止生间、经营，并通知相关企业和人员，向饲料管理部门报告，召回的问题产品应在饲料管理部门的监督下无害化处理或者销毁。
5、完善了饲料、饲料添加剂使用者的质量安全管理，有效的防止非法添加行为的发生。
一是明确了关于限用、禁用物质的法律规定。新《条例》规定，使用限制使用的物质养殖动物的，应当遵守国务院行政主管部门的限制性规定。禁止在饲料、动物饮用水中添加国务院农业行政主管部门公布禁用的物质以及对人体具有直接或者潜在危害的其他物质，或者直接使用上述物质养殖动物。禁止在反刍动物饲料中添加乳和乳制品以外的动物源性成分。
二是增加了关于养殖者使用行为的法律规定。新《条例》规定，养殖者应当按照产品使用说明书和注意事项使用饲料。在饲料或者动物饮用水中添加饲料添加剂的，应当遵守饲料添加剂安全使用规范。
三是增加了关于自配料的法律规定。新《条例》规定，养殖者使用自行配制的饲料的，应当遵守自行配制饲料使用规范，并不得对外提供自行配制的饲料。
6、完善了监督管理措施，建立了质量安全信用制度。
一是增加了关于饲料安全预警的法律规定。新《条例》规定，农业部和省级饲料管理部门应当对饲料、饲料添加剂质量安全状况进行监测，根据监测情况发布饲料质量安全预警信息；
二是增加了关于抽查结果公布的法律规定。新《条例》规定，国务院农业行政主管部门和省、自治区、直辖市人民政府饲料管理部门应当按照职责权限公布监督抽查结果，并可以公布具有不良记录的饲料、饲料添加剂生产企业经营者名单。
三是增加了关于饲料管理部门监管措施的法律规定。新《条例》规定，饲料管理部门应当加强宣传、指导养殖者安全、合理使用饲料、饲料添加剂;饲料管理部门有现场检查、查封违法生产经营场所、查阅复制有关资料、查封扣押违法生产的原料、工具、设施、产品的权力。
四是增加了关于建立监督管理档案的法律规定。新《条例》规定，县级以上地方人民政府饲料管理部门应当建立饲料、饲料添加剂监督管理档案等等。
7、完善了法律责任制度，加大了对违法行为的处罚力度。
一是增加了饲料管理部门不依法履行职责的法律责任。新《条例》规定，各级饲料管理部门及其工作人员，不履行本条例规定的职责或者滥用权力、玩忽职守、徇私舞弊的，对有关人员依法给予处分，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
二是罚款的基数更加明确。由原来“处违法所得几倍罚款”修改为“处货值金额几倍罚款”，便于掌握和操作。
三是加大了对违法行为的处罚力度。新《条例》规定，违法生产饲料、饲料添加剂的最高可处货值金额10倍的罚款，情节严重的，吊销、撤销相关许可证明文件，生产企业负责人10年内不得从事饲料、饲料添加剂生产经营活动;违法经营饲料、饲料添加剂的最高可处货值金额5倍的罚款，情节严重的，吊销营业执照;使用农业部公布禁用的物质以及对人体具有直接或者潜在危害的其他物质养殖动物的，最高可处10万元罚款;构成犯罪的，依法追究刑事责任。
新设7项管理制度
新《条例》18项主要管理制度
1.饲料原料目录(新设立)、饲料添加剂品种目录发布制度(法条：17②.23③)
由于我国饲料原料资源分布广，品种多，原料质量参差不齐，而饲料原料是饲料产品质量的核心，品质的好坏对饲料产品质量起着决定性作用。因此，国务院农业行政主管部门特规定了饲料原料目录发布制度，即：只有国务院农业行政主管部门公布的饲料原料品种饲料生产企业方允许使用。《饲料原料目录》包括13个原料属性大类、504个原料品种，目前正在广泛征求社会意见。
2.新饲料、新饲料添加剂审定制度(法条：8.9.10)
新饲料、新饲料添加剂是指我国境内研制的单一饲料和饲料添加剂，包括三类：境内外均未批准在饲料生产中使用的;境外已批准但境内未批准在饲料生产中使用的;境内已批准的饲料添加剂生产工艺发生重大变化的。因而只有在对其安全性、有效性和环境影响等方面进行全面、科学的审定后，才能允许投入生产、销售和使用，否则将会给养殖业和人体健康带来难以预测的危害。因此新《条例》进一步细化了新饲料、新饲料添加剂的审定申报、评审程序和规则。
3.新饲料、新饲料添加剂监测期制度(新设立)(法条：11)
为确保新饲料、新饲料添加剂质量稳定、使用安全，投入生产后仍须对其质量安全状况组织跟踪监测。因此，新《条例》增加了新饲料、新饲料添加剂的监测期制度，并对监测期限和监测内容作了具体要求。
4.饲料、饲料添加剂进口登记、销售代理和入境检疫制度(法条：12.24②③)
对于进口饲料、饲料添加剂必须严格管理，只有确认进口的饲料、饲料添加剂确实安全、有效且不污染环境后，才能允许入境。新《条例》对进口饲料、饲料添加剂的资料申报、分析评价、评审和复核检测、核发进口登记证、销售主体、入境检疫和核查管理作了明确要求，确保向中国出口的饲料、饲料添加剂安全、有效、质量可控、可追溯。
5.知识产权保护制度(法条：13)
根据WTO的《与贸易有关的知识产权协定》(TPIPS)和我国加入WTO工作组报告书的规定，已经取得新饲料、新饲料添加剂证书或者饲料、饲料添加剂进口登记证的、含有新化合物的饲料、饲料添加剂的申请人提交的其自己所取得且未披露的试验数据和其他数据将依法获得政府的保护。确立该制度的目的就是保护知识产权。
6.饲料、饲料添加剂企业生产许可证制度(修订)(法条：14.15)
饲料是人类的间接食品，饲料添加剂是饲料的“核心”，其质量的好坏直接关系到饲养动物的安全卫生，更关系到人体健康，必须设立严格的行政许可准入制度，该制度主要包括三个内容。一是只有厂房、设备、工艺、人员、质检、环保、管理规范等方面符合条件的企业，才能允许生产。二是实行部、省两级生产许可证分级管理。三是申请生产许可证续展应当在有效期届满6个月前提出。
7.饲料添加剂、添加剂预混合饲料产品批准文号制度(法条：16)
产品批准文号是对饲料添加剂和添加剂预混合饲料而言，限于取得了生产许可证的企业在其批准的产品上使用，要求企业生产的饲料添加剂、添加剂预混合饲料经过检验合格，取得批准文号后才能出厂销售，即“一企一证，一品一号”。该制度明确了饲料添加剂、添加剂预混合饲料生产企业取得生产许可证后，由省级饲料管理部门核发其产品批准文号。
8.饲料原料检验查验和记录制度(新设立)(法条：17)
目前，影响饲料安全的一个重要原因是原料问题，不明添加物、非法添加物、有毒有害物通过原料传播，给饲料和饲料添加剂带来了很大的安全隐患。因此，强化饲料原料的管理，加强检验检测，完善各项记录，已成为当务之急。新《条例》增设了对饲料原料检验查验和记录制度。该制度包含两方面内容：一是生产企业应当对采购的饲料原料、单一饲料、饲料添加剂、药物饲料添加剂、添加剂预混合饲料和用于添加剂生产的原料进行查验或者检验;二是生产企业应如实记录这些原料和产品的名称、产地、数量、保质期、许可证明文件编号、企业名称、联系方式、进货日期等信息。
9.质量安全规范制度(新设立)(法条：18)
为了引导企业实行生产全过程质量安全控制，规范饲料生产行为，建立产品质量安全追溯体系，保障饲料产品质量安全，新《条例》确立了质量安全规范制度，即生产企业要按照《饲料质量安全管理规范》组织生产。
10.饲料添加剂安全使用规范制度(新设立)(法条：18.25①)
近年来，很多生产企业急功近利、盲目竞争，超范围、超剂量、超标准使用饲料添加剂，给产品质量带来了很大的安全隐患。为了规范饲料添加剂的使用，新《条例》继续保留了饲料添加剂安全使用规范制度，进一步明确了生产企业、养殖者都要遵守饲料添加剂安全使用规范。
11、包装、标签制度(修订)(法条：20.21.24①②)
饲料标签是生产厂家对其产品质量和安全作出的保证和承诺。新《条例》进一步完善了包装、标签制度，主要包含三方面内容：一是包装、灌装车应符合国家有关安全、卫生的规定并附具标签;二是对标签具体内容的要求;三是进口饲料、饲料添加剂应当包装并附具标签。
12、留样观察和记录制度(修订)(法条:18.19②.23④)
为了对生产、经营过程实施有效控制，推进产品质量追溯体系建设，新《条例》对留样观察和记录制度作了进一步完善，主要包含两方面内容：一是要求生产企业对原料进货、生产过程、产品销售实行记录和产品留样观察制度;二是要求经营者建立产品购销台帐。
13、自配料使用规范制度(新设立)(法条:25②)
在动物养殖过程中，养殖者不按规定使用饲料、饲料添加剂，向饲料中添加“瘦肉精”等违禁物质的现象时有发生，直接影响动物产品质量安全。同时由于受到专业技术水平、加工设备的限制，自配饲料在使用效果和质量安全上无法保障，因此，新《条例》特别增设了对自配料进行监管的法律条文，要求养殖者使用自配料的，应当遵守农业部制定的自行配制饲料使用规范，并不得对外提供自行配制的饲料。
14、问题产品召回和停止经营、使用制度(新设立)(法条：28)
饲料安全关系着食品安全和群众利益，为了加强质量安全监管，避免和减少存在安全隐患的饲料产品对养殖动物、人体健康造成危害，新《条例》确立了问题产品召回和停止经营、使用制度。该制度从生产、经营、使用环节作了具体要求，即生产企业发现问题产品应当报告饲料管理部门，主动召回产品…;经营者发现问题产品的，应当立即停止销售…;养殖者发现问题产品的，应当立即停止使用…。
15、质量安全预警制度(新设立)(法条：31)
近几年连续发生的多起饲料质量安全事件，究其原因，主要是因为日常监管工作中缺少对饲料产品质量安全事件的风险评估和监控措施。为了规范和加强饲料产品安全监测，建立质量安全预警机制，提高监管能力和水平，堵塞安全漏洞，消除安全隐患，防患于未然，新《条例》设立了质量安全预警制度。该制度明确国务院农业行政主管部门和省、自治区、直辖市人民政府饲料管理部门按职责权限对全国或本行政区域的饲料、饲料添加剂的质量安全状况进行监测并发布质量安全预警信息。
16、监督抽查和结果公布制度(修订)(法条：32)
监督抽查是饲料管理部门加强质量安全监管的一项重要工作。因此，新《条例》进一步完善了监督抽查和公布制度。该制度主要包含三方面内容：一是国务院农业行政主管部门和县级以上地方人民政府饲料管理部门根据需要定期或者不定期组织实施监督抽查且不得收费;二是监督抽查检测工作由指定的具有相应技术条件的机构承担;三是国务院农业行政主管部门和省、自治区、直辖市人民政府饲料管理部门按职责权限公布监督抽查结果并公布具有不良记录生产企业、经营者名单。
17、建立监督管理档案制度(新设立)(33)
监督管理档案是饲料管理人员的工作记录，是监管工作的重要信息资源，是监督、指导、促进企业不断提高质量管理水平的有效措施。因此，新《条例》要求各级饲料管理部门要建立监督管理档案，认真记录、收集、整理、保存日常监督检查、违法行为查处等情况和资料。
18、法律责任制度(修订)(法条：35—48)
依据《中华人民共和国刑法》和《中华人民共和国行政处罚法》等法律规定，新《条例》规定了法律责任有：责令停止生产、经营;没收违法产品和违法所得;处以罚款;收缴、吊销、撤销生产许可证等许可证明文件;构成犯罪的，依法追究刑事责任。